Sistem Pemerintahan
Jika keberadaan
Presiden berkaitan dengan bentuk Pemerintahan maka kekuasaan Presiden dipengaruhi dengan sistim pemerintahan. Pada sistem pemerintahan biasanya dibahas
pula dalam hal hubungannya dengan bentuk dan struktur organisasi negara dengan penekanan pembahasan
mengenai fungsi-fungsi badan eksekutif dalam hubungannya dengan badan
legislatif. Secara umum sistim pemerintahan terbagi atas tiga bentuk yakni
sistim pemerintahan Presidensil, parlementer
dan campuran yang kadang-kadang
disebut “kuasi Presidensil” atau “kuasi parlementer”.[4]
Sistem pemerintahan parlementer terbentuk karena pergeseran
sejarah hegemonia kerajaan. Pergeseran tersebut seringkali dijelaskan kedalam
tiga fase peralihan, meskipun perubahan dari fase ke fase yang lain tidak
selalu tampak jelas. Pertama, pada mulanya pemerintahan dipimpin oleh seorang
raja yang bertanggung jawab atas seluruh sistem politik atau sistem ketatanegaraan. Kedua, Kemudian muncul sebuah
majelis dengan anggota yang menetang hegemoni raja. Ketiga, mejalis mengambil
ahli tanggung jawab atas pemerintahan dengan bertindak sebagai parlemen maka
raja kehilangan sebagian besar kekuasaan
tradisionalnya.[5] Oleh sebab itu keberadaan sistem parlementer tidaklah lepas dari perkembangan sejarah negara kerajaan seperti Inggris, Belgia
dan sewedia.
Ciri umum
pemerintahan parlementer sebagaimana
dijelaskan S.L Witman dan J.J Wuest, yakni:[6]
It is based upon
the diffusions of powers principle.
There is mutual
responsibility between the the executive and the legislature; hance the
executive may dissolve the ligislature or he must resign together with the rest
of the cabinet whent his policies or no longer accepted by the majority of the
membership in the legislature.
There is also
mutual responsibility between the executive and the cabinet.
The executive
(Prime Minister, Premier, or Chancellor) is chosen by yhe titular head of the
State (Monarch or Presiden), accorfing to the support of majority in the
legislature.
Selain itu Jimly
Asshiddiqie mengatakan bahwa dalam sistem parlementer
dapat dikemukakan enam ciri, yaitu: (i) Kabinet dibentuk dan bertanggung jawab
kepada parlement. (ii) Kabinet dibentuk sebagai satu kesatuan dengan tanggung
jawab kolektif dibawah Perdana Menteri. (iii) Kabinet mempunyai hak
konstitusional untuk membubarkan parlemen sebelum periode bekerjanya berakhir.
(iv) Setiap anggota kabinet adalah anggota parlement yang terpilih. (v) Kepala
pemerintahan (Perdana Menteri) tidak dipilih langsung oleh rakyat, melainkan
hanya dipilih menjadi salah seorang anggota parlement. (vi) Adanya pemisahan
yang tegas antara kepala negara
dengan kepala pemerintahan.[7]
Berdasarkan
ciri-ciri sistem pemerintahan
tersebut. Pada hakekatnya kedua pendapat tersebut tidaklah berbeda, keduanya
memiliki persamaan. Dalam kaitannya dengan kedudukan Presiden berdasarkan apa
yang dijabarkan dalam ciri tersebut, kedudukan Presiden hanya ditemukan pada
sistem parlementer yang berbentuk negara republik. Menurut S.L Witman dan
J.J Wuest pada ciri yang keempat dan Jimly Asshiddiqie Pada ciri yang keenam,
kedudukan Presiden hanyalah sebagai kepala negara
sedangkan kepala pemerintahan diemban oleh Perdana Menteri.
Pada sistem parlementer kedudukan Presiden hanya
sebagai kepala negara dimaksud bahwa
Presiden hanya memiliki kedudukan simbolik sebagai pemimpin yang mewakili
segenap bangsa dan negara. Di
beberapa negara, kepala negara juga memiliki kedudukan
seremonial tertentu seperti pengukuhan, melantik dan mengambil sumpah Perdana
Menteri beserta para anggota kabinet, dan para pejabat tinggi lainnya,
mengesahkan undang-undang, mengangkat duta dan konsul, menerima duta besar dan
perwakilan negara-negara asing, memberikan grasi,
amnesti, abolisi dan rehalibitasi. Selain itu pada negara-negara yang
menganut sistem multi partai kepala negara
dapat mempengaruhi pemilihan calon Perdana Menteri.[8]
Bagan Sistem
Perintahan Parlementer[9]
Sebagai mana
dijelaskan di atas pada sistem
pemerintahan parlementer
terdapat pemisahan antara kepala negara
dengan kepala pemerintahan. Hampir seluruh negara
yang menganut sistem ini dapat dipastikan seorang kepala pemerintahan dipilih
dari keanggotaan parlemen. Bagaimanakah cara pengisian jabatan kepala negara pada sistem ini? Pada negara
monarchi dapat dipastikan kepala negaranya
seorang raja menurut Duguit berdasarkan keturunan. Sedangkan pada negara yang bebebentuk republik dimana
kepala negaranya diemban oleh
Presiden pada setiap negara memiliki
mekanisme yang berbeda-beda dan Presiden memiliki masa jabata yang telah
ditentukan. Pengisian jabatan Presiden pada negara republik pada sistem parlementer
di sebagian negara diatur di dalam
konstitusi mereka. Beberapa negara
memilih secara langsung Presiden mereka, dipilih oleh parlement atau oleh suatu
badan pemilihan.[10] Sedangkan untuk masa jabatan Presiden sekitar 5 (lima)
sampai 7 (tujuh) tahun.
Dalam
pemerintahan Presidensial tidak ada
pemisahan antara fungsi kepala negara
dan fungsi kepala pemerintahan, kedua fungsi tersebut dijalankan oleh
Presiden.[11] Presiden pada sistem Presidensil dipilih secara langsung oleh
rakyat atau melalui badan pemilihan dan memiliki masa jabatan yang ditentukan
oleh konstitusi.[12] Menurut von Mettenheim dan Rockman sebagaimana dikutip Rod
hague dan Martin Harrop sistem Presidensil memiliki beberapa ciri yakni :[13]
popular
elections of the Presiden who directs the goverenment and makes appointments to
it.
fixed terms of
offices for the Presiden and the assembly, neither or which can be brought down
by the other (to forestall arbitrary use of powers).
no overlaping in
membership between the executive and the legislature.
Dalam keadaan
normal, kepala pemerintahan dalam sistem Presidensial
tidak dapat dipaksa untuk mengundurkan diri oleh badan legislatif (meskipun
terdapat kemungkinan untuk memecat seorang Presiden dengan proses pendakwaan
luar biasa). Jika pada sistem parlementer
memiliki pemerintah/eksekutif kolektif atau kolegial maka pada sistem Presidensial memiliki eksekutif
nonkolegial (satu orang), para anggota kabinet Presidensial hanya merupakan penasehat dan bawahan Presiden.
Menurut Duchacck
perbedaan utama antara sistem Presidensil dan parlementer pada pokoknya menyangkut empat hal, yaitu: terpisah
tidaknya kekuasaan seremonial dan
politik (fusion of ceremonial and political powers), terpisah tidaknya
personalia legislatif dan eksekutif (separation of legislatif and eksekutif
personels), tinggi redahnya corak kolektif dalam sistem pertanggungjawbannya
(lack of collective responsibility), dan pasti tidaknya jabatan Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan (fixed
term of office).[14]
Bagan Sistem
Perintahan Presidensil[15]
Sedangakan untuk
sistem pemerintahan campuran memiliki corak tersendiri yang
juga dapat disebut sistem semi-presidensial.
Sistem pemerintahan campuran dapat diartikan:
Semi-Presidenial
government combines an elected Presiden performing political tasks with a prime
minister who heads a cabinet accountable to parliament. The prime minister,
usually appointed by the Presiden, is responsible for day-to-day domestic
government (including relations with the assembly) but the Presiden retains an
oversight role, responsibility for foreign affairs, and can usually take
emergency powers.[16]
Didalamnya
ditentukan bahwa Presiden mengangkat para menteri termasuk Perdana Menteri
seperti sistem Presidensil, tetapi pada saat yang sama Perdana Menteri juga
diharuskan mendapat kepercayaan dari parlemen seperti dalam sistem parlementer.[17] Perdana Menteri pada
umumnya ditugaskan oleh Presiden, adalah bertanggung jawab untuk pemerintah
domestik sehari-hari tetapi memiliki tanggung jawab untuk urusan luar negeri,
dan dapat pada umumnya mengambil kuasa-kuasa keadaan darurat.
Menurut Duverger
sistem ini memiliki ciri, yakni :[18]
The Presiden of
the republic is elected by universal suffrage.
He possesses
quite considerable powers.
He has opposite
him, however, a prime minister and minister who possess executive and
governmental powers and can stay in office only if the parliament does not show
its oppositions to them.
Jadi pada sistem
campuran ini kedudukan Presiden
tidak hanya sebagai serimonial saja, tetapi turut serta didalam pengurusan
pemerintahan, adanya pembagian otoritas didalam eksekutif.
Bagan Sistem
Perintahan campuran[19]
Sejarah ketatanegaraan Indoenesia sejak berlakunya
Undang-Undang Dasar 1945 kemerdekaan, Konstitusi RIS, Undang-Undang Dasar
Sementara 1950 sampai dengan perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Indonesia
mengalami beberapa perubahan sistem
pemerintahan. Indonesia terus mencari suatu bentuk yang ideal. Kusnardi dan
Harmaily Ibrahim mengatakan bahwa Indonesia di bawah Undang-Undang Dasar 1945
menganut sistim pemerintahan “quasi Presidensial”.
Alasannya karena dilihat dari sudut pertanggungjawaban Presiden kepada MPR,
sebagiman dikatakan lebih lanjut:[20]
Jadi berdasarkan
Pasal 4 ayat (1) dan Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, sistem pemerintahannya adalah Presidensil, karena Presiden adalah
eksekutif, sedangkan menteri-menteri adalah pembantu Presiden. Dilihat dari
sudut pertanggungan jawab Presiden kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka
berarti bahwa eksekutif dapat dijatuhkan oleh lembaga negara lain – kepada siapa Presiden bertanggung jawab – maka sistem pemerintahan di bawah
Undang-Undang Dasar 1945 dapat disebut “quasi Presidensil”
Kekuasaan Presiden di dalam Undang-Undang Dasar
1945 sebelum perubahan yang dikatakan
menganut sistim pemerintahan “quasi Presidensial”
memiliki tiga kekuasaan sebagai
yakni, sebagai kepala negara,
sebagai kepala pemerintahan dan sebagai mendataris MPR.
Perubahan
Undang-Undang Dasar 1945 merubah sistem
pemerintahan Indonesia. Dengan perubahan ini Indonesia menganut sistem pemerintahan Presidensil. Jika
pada Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan memiliki kelemahan yakni
cenderung sangat ‘executive hevy’ maka setelah perubahan hal ini tidak terwujud
lagi, perubahan Undang-Undang Dasar 1945 telah menganut sistem pemeritahan
Presidensil yang dapat menjamin stabilitas pemerintah.[21]
Dalam sistem pemerintahan Presidensil yang
diadosi oleh Undang-Undang Dasar 1945 menurut Jimly Asshiddiqie memiliki lima
perinsip penting, yaitu:[22]
(1) Presiden dan
Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekuasaan esekutif negara
yang tertinggi dibawah Undang-Undang Dasar. (2) Presiden dan Wakil Presiden
dipilih oleh rakyat secara langsung dan karena itu secara politik tidak
bertanggungjawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat atau lembaga parlemen,
melainkan bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang memilih. (3) Presiden
dan/atau Wakil Presiden dapat dimintakan pertanggungjawaban secara hukum
apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum dan
konstitusi. (4) Para menteri adalah pembantu Presiden. (5) Untuk membatasi kekuasaan Presiden yang kedudukannya
dalam sistem Presidensil sangat kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin
stabilitas pemerintah, ditentukan pula masa jabatan Presiden lima tahunan tidak
boleh dijabat oleh orang yang sama lebih dari dua masa jabatan. Kelima ciri
tersebut merupakan ciri sistem
pemerintahan Presidensil yang dianut oleh Undang-Undang Dasar 1945 hasil
perubahan.
___________
[1] Perkataan
“republik” (republica, republic) telah dikenal sejak masa Yunani – kalsik dan
rumawi. Buku yang ditulis Plato (Yunani), Cicero (Rumawi), keduanya berjuduk
“Republik” (republica). Walaupun demikian, uraian Plato dan Cicero yang
terangkum dalam Republic, tidak dkaitkandengan jabatan Presiden. Tulisan Plato
dan Cocero justru mengenai kerajaan. Perkataan republik pada waktu itu belum
berkaitan dengan bentuk negara,
melainkan dengan fungsi negara dalam
cara menjalankan pemerintahan. Republik yang berasal dari “res” dan “publica”, menunjuk
kepada suatu pemerintahan yang dijankan oleh dan untuk kepentingan umum. Bagir
Manan, “Jabatan KePresidenan Republik Indonesia” dalam 70 Tahun Prof. Dr. Harun
Alrasid (intergritas, konsistensi seorang sarjana hukum), editor. A. Muhammad
Asrun dan Hendra Nurtjahjo, (Jakarta: Pusata Studi HTN UI, 2000), hlm. 163.
[2] Menurut Hans
Kelsen pembedaan antara monarki dengan republik terletak pelaksana kedaulatan
“When the sovereign power of community belong to one individual, the government
of the constitutions is said to be monarchic. When the powers belongs to
several individual, the constitution is called republican. A republikan is an
aristroceacy ar a democracy, depending upon whether the sovereign powers
belongs to mayority of the people” Hans Kelsen, General Theory of Law and
State, (New York: Russell & Russell, 1961),
hlm. 283.
[3] Moh Kusnadi
dan Harmelly Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara
Indonesia, Cet. 5, (Jakarta: Pusat Studi
HTN dan CV Sinar Bakti, 1983), hlm. 167.
[4] Jimly
Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah (telaah
perbandingan konstitusi berbagai negara),
Cet.1, (Jakarta: UI-PRESS, 1996), hlm. 59.
[5] Dauglas V.
Verney, “Pemerintahan Parlementer
dan Presidensil” dalam Sistem Sistem Pemerintah Parlementer dan Presidensial,
Arend Lijphard saduran Ibrahim R, (Jakarta: Pt Garfindo Perkasa, 1995), hlm.
36.
[6] Shepherd L.
Witman dan John J. Wuest, Comperative Government, (Newyersy: Littleffield,
Adams & Co, 1963), hlm. 8-9; sebagaimana pula dikutip suwoto Mulyosudarmo
dalam Suwoto Mulyosudarmo, Peralihan Kekuasaan
(Kajian Teoritis dan Yuridis terhadap Pidato Nakwasara), (Jakarta: Pt.
Garamedia, 1997), hlm. 21.
[7] Jimly
Asshiddiqie, Pergumulan…, Op. Cit., hlm. 67.
[8] Ibid., hlm.
76-81; Wewenang dan kekuasaan Presiden
sebagai Kepala Negara pada sistem parlementer diatur secara konstitusional Sebagai contoh:
Algeria (Article 77) In addition to the powers bestowed, explicitly, upon him
by other provisions of the Constitution the Presiden of the Republic has the
following powers and prerogatives: he is the Supreme Chief of all the Armed
Forces of the Republic; he decides and conducts the foreign policy of the
Nation; he presides the Cabinet; he appoints the Head of Government and puts an
end to his functions; he signs the Presidenial decrees; he has the right of
pardon, remission or commutation of punishment; he can refer to the People
through a referendum on any issue of national importance; he concludes and
ratifies international treaties; he awards State medals, decorations and
honorific titles. Italia (Article 87) The Presiden of the Republic is the head
of the State and represents the unity of the Nation; The Presiden may send
messages to Parliament; He shall call the elections of the two Chambers and fix
the date of their first meeting; He shall authorize the submission to
Parliament of bills proposed by the Government; He shall promulgate laws and
issue decrees having the value of law, and government regulations; He shall
call a referendum in such cases as are laid down by the Constitution; He shall
appoint State officials in such cases as are laid down by the law; He shall
accredit and receive diplomatic representatives; ratify international treaties,
provided they are authorized by Parliament whenever such authorization is
needed; The Presiden shall be the commander of the Armed forces.
[9] Rod hague
dan Martin Harrop, Comperative Government and Politics an introduction, 5 ed,
(New York: Palgrave, 2001), hlm. 240.
[10] Autria dan Irlandia pemilihan secara langsung
(direct popular elections), Israel oleh parlemnet dan Germany, India dan Italia
dipilih oleh suatu badan pemilihan. Rod hague dan Martin Harrop, Op. Cit., hlm. 242.
[11] Menurut
pendapat Alan R. Ball salah satu ciri pemerintahan Presidensil adalah “The
Presiden is both nominal and political head of State” Alan R. Ball, Modern
Politic and Governmet, (New York: Macmillan Student Editiond, 1971), hlm. 24.
[12] Negara Amerika merupakan acuan bagi
sistem Presidensil. Sistem pemisahan kekuasaan
dan sistem check and balance menjadi konsekwesi terbentuknya sistem pemerintahan Presidensil. Moh.
Kusnardi dan Harmally Ibrahim, Op. Cit., hlm. 177.
[13] Rod hague
dan Martin Harrop, Op., Cit. hlm. 237.
[14] Jimly
Asshiddiqie, Pergumulan…, hlm. 82.
[15] Rod hague
dan Martin Harrop, Op. Cit., hlm. 237.
[16] Ibid., hlm.
245.
[17] Sistem campuran ini dapat pula disebut hybrid
system. Jika dipandang dari segi Presidensil maka dikenal dengan kuasi
Presidensil sedangkan jika dipandang dari sistem parlementer maka dikenal dengan kuasi parlementer. Jimly Asshiddiqie, Pergumulan…, Op. Cit., hlm. 89.
[18] Rod hague dan Martin Harrop, Op., Cit. hlm.
245.
[19] Ibid.
[20] Moh.
Kusnardi dan Harmally Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Cet. 5, (Jakarta: Pusat Studi HTN U, 1983), hlm.
180; sebagaimana dikutip pula dalam A. Hamid S Attamimi, Op. Cit., hlm. 125-126;
dapat dilihat pula menurut Muchyar Yara bahwa karena ciri-ciri sistem pemerintahan preidensil di dalam
UUD 1945 terlihat lebih dominan dibandingkan ciri-ciri sistem pemerintahan parlementer,
maka tepatnya sistem pemerintahan
yang dianut oleh UUD 1945 disebut sebagai, “Sistem pemerintahan Quasi Presidensil”. Muchyar Yara, Op. Cit.,
hlm. 79.
[21] Jimly
Asshiddiqie, “Sruktur Ketatanegaraan
…”, Op. Cit., hlm. 5
